黄奇帆谈重庆户改
本文见《财经》杂志 2010年第18期
如何落实涉及千万人的户籍改革和城市化进程？钱从哪里来，花到哪里去，“地票”和土交所的“土地经”怎么念，政府和市场分别扮演什么角色？
《财经》记者 陈燕 朱雨晨 实习记者 唐喆喆
一场规模空前的户籍制度改革正在重庆启动。到2020年，重庆市户籍人口城市化率将从目前的29%上升至60%左右，这意味近1000万农民将转户进城。
在基础设施和公共服务还需大幅提升的情况下，能否顺利实现数以百万计的农村人口城市化，不仅考验着重庆提供就业、居住、教育、医疗、养老等社会保障和配套体系的能力，同时牵涉尚难细算的财政、土地资源投入和复杂的行政统筹，以及由此伴生的深层次社会变迁。
外界在赞赏的同时也在替重庆担心。
重庆市委副书记、市长黄奇帆接受《财经》杂志专访时，对此一一回应。他通过“算操作账”，勾勒出基本清晰的户籍改革“数字化”图景。
他认为，可以利用资金周转和各种要素的市场化运作，解决庞大的后续资金投入问题。
黄奇帆相信，只要大账算清了，无论是养老、医疗、教育，还是在外界看来规模庞大的公租房建设，都并非不可承受之重。
基于多年来的城市管理和经济决策经验，加上对金融业的深入洞察，黄奇帆认为，从“地票”衍生的土地流转制度创新，或是另一场更深层次改革的前奏。只要运作得法，由此产生的级差地租收益，将为边远地区农民融入城市提供基本的支撑。
在外界看来，真正的考验将是农民工进城后，大规模就业岗位的持续供给。这将有赖于重庆产业结构调整和持续健康的经济发展。
对重庆来讲，大幕已经拉开。
人们冀望户籍改革在促进农民工真正融入城市的同时，也将填平城乡要素分割的鸿沟。
2000亿投入的运作账
《财经》：我们很关注，重庆户籍改革将让1000万农民进城，具体有什么样的规划？
黄奇帆：从时间上将分两个阶段进行。第一阶段是今明两年，一步到位集中解决338万有条件的农村居民转户问题，其中包括在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属，还有征地后的40万失地农民和70万农村籍大中专学生。此前，各大城市通常只给考上大学的农村孩子城市户籍，重庆则放宽到就读中职学校的学生。
第二阶段是2012年－2020年，将通过系统的制度设计，畅通城乡户籍转化渠道，估计新增城镇居民700万人，重庆的非农户籍人口比重将提升至65%左右。这样，每年将会转户80万至90万人。
我们也不是把所有进城人员都搬到重庆主城区，而是分三个层次进城。主城区吸纳多一点，县城和小城镇也吸纳一些，到2020年，使重庆城镇居民达到2000万人，其中主城区聚集1000万人，远郊区县城集聚600多万人，小城镇聚集300多万人，还保留近1000万的农村人口。
农民进城的门槛也有所不同，小城镇就业一年可转户，区县城三年可转户，重庆主城区五年才可转户。
不过有一点是一样的，就是无论在哪一级，只要转了户口，就不仅是简单给一个城镇户口本，而是“五件衣服(就业、住房、教育、医疗、养老五项保障)”全部到位。
《财经》：外界仍然担忧，重庆是否详细测算过1000万人进城后对基础设施和公共服务的庞大需求，政府如何承担可能的巨额财政支出？
黄奇帆：农民进城，政府当然要花钱。据测算，一个农民工穿上城镇居民的“五件衣服”，总体成本需要4万多元，300多万人就是1200多亿元；农民把农村“三件衣服”脱掉(即补偿农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权和林权)又要700多亿元。
初步估算，农民进城后养老和医疗保障大概要花1000亿元，但是这两部分并不需要政府出钱，而是企业依法合规支付。
雇佣城市户籍员工，企业为他支付的养老保险相当于工资的20%左右，而如果雇用农民工，企业只支付相当于其工资的12%左右作为养老保障。这8个点左右的差别今后要拉平。
同样，医疗保险的差别也将拉平。企业无论从承担社会责任，还是增强凝聚力，都应该把员工的各项保障支出交足。
教育方面，200多万农民工进城可能新带来近100万个小孩读书。没有城市户口，小孩一年要付几千元择校费，我们会要求教育部门不收择校费，这是政府该提供的公共服务，由政府教育经费支出。
农民工在城市的住房问题，既可以租房买房，也可以申请政府建造的公租房，人均十几平方米。
三年内，重庆要建设3000万平方米的公租房，需要投入700亿元，但公租房租金可以支付融资利息，实现现金流平衡。
当然，政府要先拿出一笔钱启动建设，同时可以调动社会资金。
《财经》：看起来，政府不需要花太多钱，农民进城的主要支出事实上靠企业支付和社会资金来解决。那么让农民脱去“三件衣服”的支出如何解决呢？
黄奇帆：承包地和林地可以流转给龙头企业和专业合作社。宅基地复垦为耕地后，可以通过土地交易所，用重庆的“地票”制度，把它变成城市建设用地指标，由房产商来购买。
大致测算，300多万农民进城，涉及宅基地51万亩，承包地100多万亩，再加上林地总共需要花700多亿元。但按上述办法运行，只要有60亿至70亿元的初始周转资金，就循环起来了。
这样分解下来，2000亿元的投入其实政府负担不重。农民进城，并不是来瓜分城里人的既得利益。数百万青壮年劳动力进诚，不仅可以降低城市老龄化水平，同时他们还处于交城市养老、医疗保险费用的阶段。而不是享受城市养老、医疗保险的阶段。
更重要的是，他们将带来持久的消费拉动力，而不是像过去那样把工资都交给交通部门“回乡探亲”或带回农村“造房空置”。
“农民进城要解决要素流转问题”
《财经》：我们采访发现，不少农民既向往穿上城里的“五件衣服”，又不愿意放弃农村的“三件衣服”，因为他们认为城里生活成本偏高，就业前景不稳。如何破解这个问题？
黄奇帆：从全世界来看，城市化过程，都是农业用地增加的过程，为什么中国的城市化过程中农业用地越来越少？
按照通常逻辑，农民人均有200平方米宅基地，比方说1亿农民进城，就可空出2万平方公里宅基地。而这1亿人进城，按每人100平方米建设用地计算，只需要1万平方公里的城市用地，省出的1万平方公里可以退耕，因此全国18亿亩耕地，不仅不会减少，还会增加。
而现在是农民工常住在城里了，宅基地又不退出，等于两边都要用地，守住18亿亩耕地红线当然越来越难。
如果能从体制机制上解开城乡建设用地流转这个结，引导农民在自愿基础上退出农村宅基地，这个难题应该就解决了。
当然，这需要一个三五年的过程，给农民工一个缓冲，从认识上感情上都是个缓冲。
我们有三个原则：一是自愿申请，绝不强迫；二是城市“五件衣服”一步到位，只要农民进了城，获得了城市户口，通通享受城市居民待遇；三是农村“三件衣服退出有三年左右的过渡期，而且一定是有偿退出。
农民的农村户口迁出了，但承包地经营权和宅基地使用权先放三、五年，不裸着身子出村，有个缓冲期是好事。他在城里过得愉快，就会彻底退出，万一不愉快，想回去也可以。
过渡期结束后要退出也不是剥夺性的，而是按市场价值退出，通过专业合作社来转动承包地，通过土地交易所来转动宅基地，实现农地流转和建设用地的城乡循环。初步测算，一户农民通过退出承包地和宅基地，可以一次性获得10多万元的收益。
如果农民通过退出承包地和宅基地，获得十几万收益，一家人在城里团聚，就可以避免出现过去青壮劳力去打工、老少妇孺守家园的分离景象，而使他们能共享天伦之乐。
这十几万退出收益可以拿出一部分，一次性给老人买养老等社会保障，住房问题可以先通过公租房解决。青壮年劳动力自己有工作，可以自己交养老、医疗，20年后退休了就有了保障。孩子不用交择校费，毕业后可以享受平等的就业和社会保障。
“地票”“土交所”与先补后占
《财经》：与宅基地相关的地票制度和土地交易所，在重庆建设用地的统筹规划中究竟起到什么样的作用？
黄奇帆：设立“土交所”是一个制度安排，它不仅是公租房体系、户籍制度改革的关联内容，也是另一场深层次改革。如果安排运行得当，它可以促进户籍制度改革，加快城市化进程，我认为，这方面的改革也具有里程碑意义。
为什么这样讲？因为它代表了城市化、工业化进程中的一个重要趋势，即全世界的城市化、工业化都伴随着农村耕地增加。
中国经过30年的城市化和工业化，大量的农村人口进入了城市，本应腾出一部分宅基地复垦为耕地，而现在守住18亿亩耕地反而变成一件难事，一个关键的原因是我们的城市建设用地和农村建设用地不能互相流转。我国的土地管理中的指标是无偿的，地方政府一般会保证基础设施公共设施用地，其他用于工商业、房地产。
但按现行的“先征后补”模式，“先征”是刚性的，“后补”则缺乏硬约束。用地指标一年就会分解用掉，但新造耕地可能需要三年、五年或更长时间，最后总是难以平衡，所以我们强调要守住18亿亩耕地红线。
重庆的做法是，先将农民进城后闲置的农村宅基地复垦，经过国土部门验收合格产生“地票”，即可征用土地的指标，再到土地交易所交易。开发公司得先去土交所买地票再征地开发。
因为有“地票”和土交所，我们改变了游戏规则，在重庆8万平方公里的土地上实现了城市和乡村建设用地增减挂钩，这样“先补后占”，重庆的3200万亩耕地就不会减少。
《财经》：据我们了解，重庆的“地票”实现的是远距离交易。
黄奇帆：关键是“远距离”，就是要让最偏远地区的农民也能分享城市发展带来的收益。远距离置换更能体现城市反哺农村、社会和谐共进的意义，也更能体现“地票”的价值。
从长远来看，围绕“地票”可做的文章还有很多。除了农村宅基地，不少区县把荒山、荒地、荒滩改造成耕地，在小城镇建设、中心村建设过程中，也有些废弃的农宅、场坝和道路复垦为耕地，这些也可以通过土交所的地票交易，筹得资金用于新农村建设。
总之，公租房、户籍制度改革与土地交易所是相互联系的一个系统工程。重庆的做法带有探索性，但我们会坚定地走下去，不断加以改进完善，使农民的土地使用权价值得以真正实现，成为农民的财产性收入，为建设城乡统筹的和谐社会奠定基础。
